واگذاری سیستم اتوبوسرانی شهری به بخش خصوصی موضوعی است که پس از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به صورت پیگیر در کشور ما دنبال شد‌ه‌است. این واگذاری به صورت‌های مختلف انجام گرفته که متاسفانه تاکنون موفقیت چشمگیری در ارائه خدمات به وجود نیاورده است. با توجه به تجربیاتی که از انواع واگذاری سیستم اتوبوسرانی شهری به بخش خصوصی بدست آمده است، بر آن شدیم تا کلیات مسئله را مورد بررسی قرار داده و مشکلاتی را که در این خصوص پیش رو قرار دارد، معرفی نماییم.
همانگونه که در فصل دوم بدان اشاره شد سیستم‌‌های حمل‌ونقل عمومی اولیه -که تراموا‌هایی بودند که با نیروی محرکه اسب کار می¬کردند- به صورت خصوصی توسط افراد راه اندازی شدند. سیستم‌‌های اتوبوسرانی نیز در آغاز پیدایش توسط بخش خصوصی راه اندازی و بهره برداری می‌شده‌اند اما همانگونه که در روند دولتی شدن اتوبوسرانی شهر تهران و به طریق مشابه برای سایر شهر‌های جهان ملاحظه شد، سیستم خصوصی بنا به دلایل عمده‌ای که در زیر به آن‌ها اشاره می¬شود، دولتی شدند:
استفاده از یارانه بدین مفهوم است که یک سیستم در نگاه کلان منافع بسیار زیادی برای شهر و کشور در بر دارد اما اینکه یک نفر بخواهد یک خط اتوبوس راه اندازی کند و درآمدش فقط چیزی باشد که از مردم دریافت می‌دارد، به هیچ عنوان مقرون به صرفه نیست. زیرا قیمت تمام شده خدمات نسبت به بهایی که از مردم مریافت می¬شود، آنقدر بالاست که اگر این فرد بخواهد قیمت تمام شده را از مردم بگیرد، سیستم مطلوبیت خود را از دست می‌دهد و مردم دیگر از آن استفاده نخواهند کرد، چرا که در سیستم اتوبوسرانی شهری قیمت پایین یکی از اصلی‌ترین دلایل مطلوبیت به شمار می‌رود. سیستم اتوبوسرانی معمولاً طریقه‌ای است که افراد کم درآمد و قشر ضعیفتر جامعه در سطح گسترد‌ه‌ای از آن استفاده می‌کنند و این مسئله یکی از دلایل اصلی پایین نگاه داشتن هزینه سفر در این سیستم می‌باشد.
راه اندازی و توسعه سیستم‌‌های حمل‌ونقل عمومی همواره یکی از مهم‌ترین دغدغه‌های دولت‌ها در دنیای امروز به شمار می‌رود. به طوری که در سطوح کلان کشور‌ها برای توسعه این سیستم‌ها برنامه‌ریزی می‌گردد. اما آنچه در اواخر دهه ۹۰ در شهر‌های دنیا به وجود آمد این بود که بخش دولتی بعد از گذشت حدود نیم قرن از فعالیتش در حوزه حمل‌ونقل عمومی، دیگر نمی توانست عملکرد مطلوبی داشته‌باشد و هزینه‌ها آنچنان بالا رفتند که کاملا نیاز به یک سیستم مدیریت جدید احساس می¬شد. لذا در آن برهه از زمان تمهیداتی اندیشیده شد و شرایط برای ورود بخش خصوصی به این حوزه آماده گردید.
آماده نمودن شرایط برای ورود بخش خصوصی، به دلیل ماهیت زیان ده سیستم حمل‌ونقل عمومی، در سطح عملکردی بسیار پیچیده بود به طوریکه اعطای یارانه گریز ناپذیر بوده و جزء جدانشدنی در خصوصی سازی سیستم اتوبوسرانی شهری به شمار می¬رفت. امروزه، یارانه پرداختی به بخش خصوصی به صورت‌های مختلفی مانند کمک هزینه ماهیانه یا سالانه، دادن سوخت و قطعات ارزان قیمت، ارائه ناوگان ارزان قیمت یا رایگان و … داده می‌شود.
وقتی بحث خصوصی سازی به منظور کاهش تصدی دولت به میان می‌آید، این سوال اساسی مطرح می¬شودکه کدام بخش از سیستم اتوبوسرانی شهری می‌تواند توسط بخش خصوصی مدیریت شود.
سازمان‌های اتوبوسرانی از بخش‌ها و حوزه‌های مختلفی نظیر بهره برداری، پشتیبانی، تعمیر و نگهداری، خدمات توقفگاهی، رفاهی و … تشکیل می‌شود که هر یک این بخش‌ها با در نظر گرفتن شرایط می¬توانند به بخش خصوصی واگذار شوند. در این میان واگذاری بخش‌هایی نظیر تعمیر و نگهداری از پیچیدگی بسیار کمی برخوردار است؛ حال آنکه در مقابل واگذاری بخش بهره برداری از پیچیده ترین بخش‌ها به شمار می‌رود. لذا توصیه می‌شود تا روند واگذاری به بخش خصوصی ابتدا از فعالیت‌های ساده تر شروع شود و سرانجام به فعالیت‌های پیچیده‌ای نظیر مدیریت و بهره برداری از خطوط برسد.
مسئله دیگر این است که آیا بخش خصوصی قرار است صرفاً بهره برداری از سیستم را انجام دهد یا قرار است مالکیت آن نیز با بخش خصوصی باشد. به عنوان مثال فضا و تجهیزات زیر ساختی تعمیرگاهی به بخش خصوصی اجاره داده می‌شود تا از آن بهره برداری نماید یا اینکه بخش خصوصی در فضایی که متعلق به خودش است اقدام به ایجاد زیر ساخت و راه اندازی یک تعمیرگاه می‌نماید.
در حالت اول عملاً با اجاره دادن فضا می‌توان به نحوی یارانه را وارد سیستم نمود اما باید توجه شود که سوددهی معقولی در سیستم وجود داشته‌باشد، چرا که در صورت عدم سوددهی کافی، بخش خصوصی تمایلی برای ورود به این سیستم ندارد. از سوی دیگر، سود زیادتر از حد نیز مشکلات خاص خود را در پی خواهد داشت.
سوال اساسی دیگری که در واگذاری سیستم اتوبوسرانی به بخش خصوصی مطرح می¬باشد، این است که نحوه این واگذاری باید به چه صورت باشد. اگر واگذاری با هدف ارائه یک خدمات مشخص صورت گیرد به یکی از صورت‌های زیر عمل می‌شود:
یکی از مهم‌ترین اجزای یک خصوصی سازی موفق وجود سیستم ارزیابی عملکرد موثر و کارا است. سیستم ارزیابی مشخص می‌کند که خدمات با چه کیفیتی، در چه سطحی و با چه حجمی ارائه می‌گردند و اساساً به این سوال پاسخ می‌دهد که آیا بخش خصوصی وظایف محوله را به درستی انجام می‌دهد یا خیر.
در ایران به دلیل عدم وجود یک سیستم ارزیابی موثر، بخش خصوصی به درستی به وظایف خود عمل نکرده و عملاً مشابه دهه ۲۰ که رانندگان و شرکت¬ها فقط به دنبال سود اقتصادی خود بودند، فعالیت می¬کند.
نکته دیگری که باید در کنترل بخش خصوصی بدان توجه نمود، این است که قبل از هرگونه واگذاری بایستی برنامه‌ریزی‌های تاکتیکی -شامل طراحی خطوط و زمان‌بندی- انجام شده باشد تا تکلیف شرکت‌های خصوصی برای خدماتی که باید ارائه دهند مشخص شود.
واگذاری به بخش خصوصی در سیستم اتوبوسرای شهری یک مسئله بسیار پیچیده به شمار می‌رود که تاکنون کمتر بدان پرداخته شد‌ه‌است. نحوه واگذاری¬ها نیز متاسفانه به درستی طراحی و اجرا نشد‌ه‌اند به طوریکه این تجربه در اکثر شهر‌های ایران ناموفق بوده و مشکلات زیادی را در پی داشته است.
در این مقاله به بیان نحوه خصوصی سازی درست پرداخته نشد، و هدف تنها این بود که بخشی از پیچیدگی‌های این مسئله برای خوانندگان روشن شود تا با مطالعات بیشتر و استفاده از متخصصین خبره اقدام به انجام این امر نمایند.
تاریخچه اتوبوسرانی به عنوان یک سیستم کاملاً خصوصی
- عدم ارائه خدمات با کیفیت از سوی بخش خصوصی
- عدم وجود استاندارد‌های مشخص برای خدمات و نبود سیستم نظارت
- درگیری‌های موجود بین مردم و متصدیان بخش خصوصی و متصدیان بخش خصوصی با یکدیگر
آیا اتوبوسرانی امروز یک فعالیت غیر اقتصادی است؟
چه چیز واگذار شود؟
چگونه واگذار شود؟
- واگذاری خدمات تعمیرگاهی: در این واگذاری ابتدا بخش خصوصی دارای صلاحیت برای ارائه چنین خدماتی شناسایی می-گردد و هدف از واگذاری نیز مشخص می¬شود؛ بدین صورت که ظرفیت تعمیرگاه تعیین شده و شاخص‌های عملکردی آن نیز در یک محدوده مشخص تعریف می¬شوند تا ناوگان به نحو مطلوبی از خدمات استفاده نمایند. در این شرایط ممکن است فضای تعمیرگاهی به صورت ملکی یا استیجاری به بخش خصوصی داده شود و یا اینکه بخش خصوصی خود مسئول تامین فضای مورد نیاز باشد. (در مورد آخر، سازمان عملاً امتیاز تاسیس تعمیرگاه را واگذار می‌نماید) واگذاری خدمات تعمیرگاهی می‌تواند در یک مناقصه عمومی صورت گیرد.
- واگذاری خدمات توقفگاهی: در این شرایط نیز مشابه آنچه در خصوص تعمیرگاه‌ها بیان شد بخش خصوصی دارای صلاحیت شناسایی شده و در یک مناقصه موضوع مورد واگذاری واگذار می‌گردد.
- واگذاری خدمات رفاهی: ارائه خدمات رفاهی به رانندگان یکی دیگر از وظایف سازمان‌های اتوبوسرانی است، که می‌تواند به سادگی و در قالب مناقصات به بخش خصوصی دارای صلاحیت واگذار گردد.
- واگذاری بهره برداری: بهره برداری پیچیده ترین بخش از خدمات اتوبوسرانی جهت واگذاری به بخش خصوصی می‌باشد، که می¬تواند به چهار طریق صورت پذیرد:
- الف) در این حالت می‌توان خطوط را به طور کلی به یک شرکت دارای صلاحیت واگذار نمود که این شرکت وظیفه تامین ناوگان و راننده و سایر برنامه‌ریزی‌ها را بر عهده دارد،و در ازای ارائه یک خدمات مشخص در خطوط (مثلاً انجام یک تعداد معین سرویس در خطوط) یارانه مشخصی دریافت می‌کند. در این نوع واگذاری عملاً کل فرآیندی که قبلاً توسط اتوبوسرانی انجام می‌گرفت به بخش خصوصی واگذار می‌گردد.
- ب) در حالت دوم تامین ناوگان توسط سازمان اتوبوسرانی انجام می‌گیرد و بخش خصوصی تنها بهره برداری از آن را بر عهده خواهد داشت. این نوع واگذاری تامین یارانه مستقیم کمتری را می‌طلبد، اما طبیعتا نحوه برخورد بخش خصوصی با ناوگانی که به خودش تعلق ندارد متفاوت خواهد بود. لذا در این نوع واگذاری باید سیستم‌‌های کنترلی بسیار دقیق، منظم و قوی وجود داشته‌باشد تا امکان هرگونه سوء استفاده از بین برود.
- ج) واگذاری خطوط به صورت مجزا به شرکت‌های مختلف نیز راهکار دیگری است که می‌تواند مورد استفاده قرار گیرد. در این شرایط بعضا تصور می‌گردد که بین شرکت‌ها رقابتی برای جذب مسافر به وجود می‌آید، اما این یک تصور غلط است، چرا که هر یک از خطوط اتوبوسرانی تقاضای خاص خود را دارند و به ندرت پیش می¬آید که افراد به منظور بهبود کیفیت خدمات، خط خود را عوض کنند. نکته دیگر اینکه معمولاً خطوطی که در یک منطقه مشخص وجود دارند همگی به یک شرکت خصوصی واحد واگذار می‌گردند. یک رقابت سالم در سیستم، رقابت بین شرکت‌های خصوصی در سیستم اتوبوسرانی باید با هدف بهبود شاخص‌های عملکردی تعریف شود که این شاخص‌های عملکردی مبنای توزیع یارانه میان شرکت‌های مختلف می¬باشد. در سه نوع واگذاری فوق شرکت‌های خصوصی مسئول ارائه خدمات هستند و راننده تنها به عنوان -کارمند این شرکت‌ها به حساب می‌آید .
- د) در یک نوع واگذاری دیگر راننده به عنوان مالک وسیله نقلیه شناخته می‌شود و کلیه مسئولیت‌های وسیله مستقیما متوجه وی خواهد بود. دراین سیستم راننده در یک خط مشغول به کار می‌شود و درآمد خط متعلق به خود او خواهد بود اما در مقابل باید یک شارژ ما‌هانه را به شرکت ذیربط خود پرداخت کند و شرکت نیز برخی وظایف نظیر انجام خدمات بیمه ای، زمان‌بندی و ارائه برنامه کاری را برعهده دارد. مشکلات این نوع واگذاری به طور عمده شامل موارد زیر می‌باشند:
- در این شرایط راننده فقط به دنبال کاهش هزینه‌ها و افزایش درآمد است. وی در ابتدای قرارداد یارانهای که باید به سیستم تزریق شود را دریافت می‌کند و پس از آن هیچگونه فرمانبری از سیستم برای رعایت مقررات نخواهد داشت. به همین دلیل کنترل راننده بسیار مشکل خواهد بودو مشکلات عملکردی زیادی در اثر این مسئله بوجود می‌آید.
- در این سیستم راننده عملاً جایگزین یک شرکت واحد با دو راننده (یک راننده اصلی و یکیکمکی) می‌شود که باید به تنهایی پی گیر تمام امور مربوط به ناوگان در اختیار خود باشد. این پی گیری‌ها عملاً ناوگان کوچک این راننده را بلا استفاده می‌نماید. از طرف دیگر، یافتن یک راننده کمکی برای خطوطی که دارای درآمد‌های کم هستند مقرون به صرفه نیست و باعث می‌شود ناوگان در ساعاتی از روز بلا استفاده بماند.
- مشکلات پشتیبانی ناوگان در این نوع واگذاری بسیار پیچیده می‌گردد، که بعضاً سبب می‌شود تا سیستم نسبت به حالتی که توسط بخش خصوصی مدیریت می‌شد ناکارآمد تر شود.
- ۱) وظیفه بخش خصوصی کاملاً واضح و شفاف بیان شود، که این وظیفه باید به صورت کمی مشخص شود نه کیفی.
- ۲) شاخص‌های ارزیابی عملکرد بخش خصوصی در راستای وظایف تعیین شده مشخص شوند.
- ۳) پرداخت یارانه به صورت منظم و بر اساس میزان تحقق شاخص‌های ارزیابی عملکرد صورت گیرد.
- ۴) سیستم نظارتی سازمان اتوبوسرانی به صورت منظم و دقیق فعال باشد.